以國債替換地方債的舉措，在實(shí)施中如果簡單化為只是中央財政給地方政府“撒錢”還債或換肩扛債，則道德風(fēng)險難以避免。因此，趁此次逆周期調(diào)節(jié)契機(jī)，徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，徹底擯棄邊際效應(yīng)遞減的投資驅(qū)動、負(fù)債發(fā)展模式的同時，探索和構(gòu)建新型央地互動關(guān)系，重塑政績觀與公共財政理念，才能實(shí)現(xiàn)“吃藥續(xù)命”的同時“改掉壞習(xí)慣”，達(dá)成標(biāo)本兼治。
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10月12日財政部推出新舉措，以國債置換地方債，化解債務(wù)風(fēng)險，一改之前決策層反復(fù)強(qiáng)調(diào)的中央不為地方財政風(fēng)險兜底的多次公開宣示。從“誰家的孩子誰抱”到“財爸”兜底，這一大幅轉(zhuǎn)變，引發(fā)財經(jīng)圈的高度關(guān)注。其實(shí)，地方債問題，包括隱性負(fù)債問題，以及中央財政的態(tài)度，近幾年能被公開討論就表明其嚴(yán)峻性已經(jīng)不容回避。而此次中央財政對地方債態(tài)度的原地掉頭式調(diào)整，自然也有其必然的內(nèi)在邏輯。
首先是從“不兜底”到“出手相助”這一態(tài)度轉(zhuǎn)變的政策背景。長期以來，權(quán)威人士多次強(qiáng)調(diào)“中央財政不會為地方債務(wù)兜底”，這一立場旨在明確中央與地方財政責(zé)任的界限，防止道德風(fēng)險與財政風(fēng)險的無限擴(kuò)散，以及提升地方政府債務(wù)的自我約束和控制能力。不過，面對地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，以及部分地區(qū)債務(wù)暴雷的嚴(yán)峻形勢，財政部此次提出以國債置換地方債，乃至隱性債的新舉措，顯然是對既有政策框架的一次重大和根本性調(diào)整。而這背后的政策調(diào)整的必然性與緊迫性在于：一方面，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的快速累積，已對地方財政穩(wěn)定乃至國家金融安全構(gòu)成潛在威脅。若不及時有效化解，可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，影響經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。另一方面，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，中央政府有必要通過更加靈活和有力的財政政策手段，為地方政府提供必要的支持，共同應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力。尤其在過往的地方融資平臺高速發(fā)展和擴(kuò)張之后，金融與財政在地方層面已經(jīng)在很大程度上成了一體兩面的情況下更是如此。
其次是“財爸”為地方政府“抱孩子”必要性與好處。國債置換地方債有多重效應(yīng)：緩解地方財政壓力、降低融資成本與風(fēng)險、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)以及促進(jìn)市場健康發(fā)展。其中尤為值得關(guān)注的是，將部分高成本、高風(fēng)險的債務(wù)轉(zhuǎn)化為低成本、低風(fēng)險的債務(wù)，不僅有利于提高地方政府的債務(wù)可持續(xù)性，也有利于降低整個金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，同時還有助于完善債券市場的定價機(jī)制，提高市場的透明度和公平性。
最后是問題根源——地方債問題為何長期以來難以根治？
第一，地方債乃至隱性債務(wù)問題的根源之一在于我國特有的發(fā)展模式和政績觀。長期以來，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長和政績考核，往往傾向于通過舉債進(jìn)行大規(guī)模投資。這種“投資驅(qū)動型”的增長模式在推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也積累了大量的債務(wù)風(fēng)險。
第二，財政體制和激勵機(jī)制的缺陷也是地方債問題長期以來難以根治的重要原因。在分稅制財政體制下，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題較為突出，導(dǎo)致地方政府在履行基本職能時面臨較大的資金缺口。同時，現(xiàn)有的政績考核機(jī)制往往過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度而忽視債務(wù)風(fēng)險防控，進(jìn)一步加劇了地方政府的舉債沖動。
第三，監(jiān)管與問責(zé)機(jī)制的不足也是地方債問題蔓延的重要原因。雖然近年來中央政府對地方債務(wù)的監(jiān)管力度不斷加大，但仍有部分地方政府通過違規(guī)舉債、變相舉債等方式繞過監(jiān)管。同時，對于債務(wù)違約和違規(guī)舉債行為的問責(zé)機(jī)制尚不完善，難以形成有效的震懾作用。
因此，為了杜絕地方債失控的根源，未來應(yīng)當(dāng)構(gòu)建長效治理機(jī)制，包括加強(qiáng)制度建設(shè)與監(jiān)督、優(yōu)化發(fā)展模式與政績觀以及改善中央與地方的財政互動關(guān)系。其中最重要的是優(yōu)化發(fā)展模式和政績觀，即推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“投資驅(qū)動型”向“創(chuàng)新驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，注重提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益；同時調(diào)整政績考核機(jī)制，將債務(wù)風(fēng)險防控納入考核范圍并賦予更高的權(quán)重；引導(dǎo)地方政府樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。
值得一提的是，當(dāng)前的情況相比2008年推出4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃時有很大區(qū)別。當(dāng)年地方政府存量債務(wù)有限，主要是為彌補(bǔ)一些經(jīng)常性支出的舉債，正是4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃的地方配套資金需求，推動了地方債務(wù)的快速增長和地方融資平臺的誕生。而當(dāng)今地方政府顯性與隱性債務(wù)合計達(dá)到數(shù)十萬億元，可持續(xù)性風(fēng)險已然暴露，在經(jīng)濟(jì)下行與市場預(yù)期待修復(fù)的情況下還有繼續(xù)惡化的壓力，而逆周期調(diào)節(jié)需要再地方政府債務(wù)所面臨的約束條件已發(fā)生巨大變化的情況下來擴(kuò)大投入——目前地方政府債務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急，已經(jīng)演變?yōu)閮?yōu)先考慮債務(wù)信用維持，而難言繼續(xù)擴(kuò)大舉債以擴(kuò)大支出了。
毋庸諱言，以國債替換地方債的舉措，在實(shí)施中如果簡單化為只是中央財政給地方政府“撒錢”還債或換肩扛債，則道德風(fēng)險難以避免。一方面是，地方政府可能趁機(jī)設(shè)法將更多的自身債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央財政，另一方面是未來依然無法杜絕地方政府的無節(jié)制舉債沖動和地方政府甩債給中央財政的心理預(yù)期，無法避免“會哭的孩子有奶吃”的可能。因此，趁此次逆周期調(diào)節(jié)契機(jī)，徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，徹底擯棄邊際效應(yīng)遞減的投資驅(qū)動、負(fù)債發(fā)展模式的同時，探索和構(gòu)建新型央地互動關(guān)系，重塑政績觀與公共財政理念，才能實(shí)現(xiàn)“吃藥續(xù)命”的同時“改掉壞習(xí)慣”，達(dá)成標(biāo)本兼治。（財富中文網(wǎng)）
作者柏文喜為財富中文網(wǎng)專欄作家，中國企業(yè)資本聯(lián)盟中國區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家
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編輯：劉蘭香
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