貿易戰中的秘密武器：美國外資投資委員會
駱杰峰
2020-10-25
今夏，特朗普政府下令讓備受歡迎的社交媒體應用TikTok出售其美國業務，再次推動了中美貿易摩擦的升級。這一沖突也讓包括喜歡假唱的青少年及其父母在內的很大一部分公眾認識了一個名為美國外資投資委員會（CFIUS）的秘密機構。該機構能夠以國家安全的名義，阻止或解除外國對美國資產的收購。
在TikTok向美國投資者以及甲骨文和沃爾瑪等公司組成的聯盟出售其部分控制權方面，CFIUS對于擬定交易有最終批準權。CFIUS曾幾何時只是華盛頓監管體系中一個不起眼的小機構，但它的權力和影響力在最近幾年迅速擴張。國會提升了該組織的權力，并將其作為在這場科技競賽中用于對付中國和其他競爭對手的一個工具。其不斷擴張的管轄范圍可以重新定義外國公司與美國政府之間的關系。但TikTok的故事也會引發評論家的強烈抵制，因為在他們看來，CFIUS是裙帶資本主義的強大工具。
插圖：Sam Island
CFIUS由福特總統成立于1975年，目的是保護原油和軍火等戰略性行業不受外國的控制。數十年以來，該機構出鏡的機會寥寥無幾。前司法部國家安全律師、現Miller & Chevalier律所律師布萊恩?弗雷明認為，奧巴馬和特朗普政府在2009-2017年期間每年阻止的交易不超過1件。
然而，在特朗普政府時期，這個節奏加速了。2018年，CFIUS叫停了中國螞蟻金服收購轉賬服務公司MoneyGram的交易，而且阻止了新加坡博通公司收購芯片巨頭高通的舉措。同一年，國會通過了《外國投資風險評估現代化法案》(FIRRMA)。該法案不僅增加了CFIUS的執行權力，同時還賦予了該機構保護美國消費者數據的新權力，例如TikTok及其中國母公司字節跳動所搜集的數據。
FIRRMA法案的頒布則引發了CFIUS的頻頻出手。《華盛頓郵報》稱，該機構僅在今年一年便發起了數十個調查，且評估流程是高度保密的。一些調查追溯性地審查了數年前完成的交易：例如，對TikTok的調查則源于字節跳動2017年收購洛杉磯一家名為Musical.ly的交易。
CFIUS由9家聯邦機構的負責人構成，其統領是美國財政部部長。只要涉嫌國家安全問題，該機構就可以干預任何涉及外國投資者的交易，這個理由可以延伸至幾乎任何交易。盡管像TikTok和騰訊微信這樣的社交媒體平臺一直是該機構近期最明確的目標，但其他行業也進入了他們的視野。律所Fox Rothschild LLP（該公司接手的CFIUS工作有所增加）國際貿易工作組聯席主席內維那?斯密徳基斯卡稱，與中國有著諸多往來的移動游戲行業可能會成為下一個審查對象。
斯密徳基斯卡和其他人認為，CFIUS的評估極其容易受到政治影響。那些打著民族主義幌子的國會成員便可以利用CFIUS來阻礙交易或追溯性地解除交易。一些美國公司也曾敦促決策者，要求CFIUS調查其競爭對手。
決策者說，在這個新環境下，各大公司正采取更多的措施來規避CFIUS的審查。一些可能會對交易進行重構，讓外國投資者在其中僅扮演被動角色，而不參與董事會或高管層。其他公司可能會直接拒絕中國投資。在某些交易中，各大公司在得知CFIUS有可能會向總統做出負面建議之后，不動聲色地取消了計劃的交易。如果各大公司認為CFIUS的舉措過于隨意或嚴厲，他們可以訴諸法律，但這也并非是長久之計。僅有一家公司圍繞CFIUS命令將其告上了法庭，但法庭在結案時并未對基本訴求作出裁決。在國家安全問題上，美國法官通常會尊重行政部門的意見。
這種尊重，再加上CFIUS不斷擴大的權力范圍，讓外界越發抱怨這一流程可能會被赤裸裸地用于政治目的。很多鷹派反華人士與總統一樣擔心TikTok和微信的影響。然而，總統的甲骨文收購建議倒是讓國會和公司高管們一片嘩然（甲骨文的聯席董事長拉里?艾利森在今年年初為總統舉辦了一個金額不菲的籌資活動）。
前司法部律師弗雷明問道：“在CFIUS這件事情上，我們難道已經打破了固有的界限，并邁入了一個可以任由總統以超乎人們想象的方式進行干預和干涉的新世界嗎？有這樣一位總統，所有的交易都沒法開展了。”至于TikTok事件是否只是一次性的，以及新總統（無論哪個黨派）上任之后是否還是會將地緣政治與商業混為一談，依然有待人們觀察。
日漸嚴苛
自1975年創建以來，CFIUS緩慢地從一個不起眼的監管小機構發展成為了貿易戰武器。以下TikTok事件之前時期的一些重要時間節點：
1988年：長出獠牙
出于對日本科技統治地位的擔憂，國會賦予CFIUS拒絕外國投資的權力。
1990年：交易無望
老布什政府利用CFIUS下令一家中國公司剝離其MAMCO Manufacturing公司，這是一家位于西雅圖的飛機零部件制造商。
2006：迪拜港口世界公司事件
迪拜港口世界公司財團達成一項交易，以獲取美國6個海港的控制權。CFIUS批準了這項計劃，但國會投票表決要求阻止該交易。
2012年：隨風消散
奧巴馬總統下令中國企業旗下公司拉爾斯控股公司剝離其在俄勒岡州海軍基地附近收購的風力發電廠。
2018年：拒絕交易的藝術
特朗普總統要求CFIUS禁止新加坡博通公司以1170億美元惡意收購芯片制造商高通的交易。
本文的一個版本刊登于《財富》雜志2020年11月刊，標題為《鷹派貿易人士強有力的爪牙》
譯者：馮豐
審校：夏林
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