地方債置換：轉(zhuǎn)換發(fā)展模式與防范道德風(fēng)險(xiǎn)的雙重考驗(yàn)

2024年11月4日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案。這一新的化債舉措，不僅是對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)問題的一次重要應(yīng)對(duì)，更是對(duì)過去發(fā)展模式和發(fā)展觀、政績(jī)觀、央地關(guān)系的一次深刻反思。

一、此次增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)：為之前的發(fā)展模式和發(fā)展觀、政績(jī)觀、央地關(guān)系買單

近年來，地方政府隱性債務(wù)問題日益凸顯，成為影響我國(guó)財(cái)政穩(wěn)定和金融安全的重要因素。這些隱性債務(wù)的形成，與過去的發(fā)展模式和發(fā)展觀、政績(jī)觀、央地關(guān)系密切相關(guān)。在投資驅(qū)動(dòng)、負(fù)債發(fā)展的模式下，地方政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量舉債，形成了龐大的隱性債務(wù)規(guī)模。同時(shí)，以GDP為核心的政績(jī)觀和發(fā)展觀，使得地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中，忽視了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致隱性債務(wù)不斷累積。

此外，央地關(guān)系的失衡也是導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)問題的重要原因。在分稅制改革后，地方政府承擔(dān)了更多的支出責(zé)任，但財(cái)政收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾加劇。為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，地方政府不得不通過舉債來籌集資金。不過，由于缺乏有效的監(jiān)管和約束機(jī)制，地方政府舉債行為逐漸失控，形成了大量的隱性債務(wù)。

因此，此次增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，實(shí)際上是在為之前的發(fā)展模式和發(fā)展觀、政績(jī)觀、央地關(guān)系買單。通過置換存量隱性債務(wù)，可以降低地方政府的債務(wù)成本，減輕債務(wù)壓力，為地方政府提供喘息之機(jī)。但這只是治標(biāo)之策，要想從根本上解決地方政府隱性債務(wù)問題，還需要徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，調(diào)整原有的發(fā)展觀、政績(jī)觀和央地關(guān)系。

二、徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，調(diào)整原有的發(fā)展觀、政績(jī)觀和央地關(guān)系：杜絕地方隱性債務(wù)危機(jī)的根源

要杜絕地方隱性債務(wù)危機(jī)的根源，必須徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，調(diào)整原有的發(fā)展觀、政績(jī)觀和央地關(guān)系。首先，要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。過去，地方政府通過大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這種模式已經(jīng)難以為繼。隨著人口紅利消失、資源環(huán)境約束加劇，投資驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式已經(jīng)難以為繼。因此，必須轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，通過科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等方式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

其次，要調(diào)整發(fā)展觀和政績(jī)觀，從以GDP為核心向以人民為中心轉(zhuǎn)變。過去，地方政府過于追求GDP增長(zhǎng)，忽視了人民群眾的實(shí)際需求和利益。這種發(fā)展觀和政績(jī)觀導(dǎo)致了大量的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，也加劇了地方政府隱性債務(wù)問題。因此，必須調(diào)整發(fā)展觀和政績(jī)觀，將人民群眾的利益放在首位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，要調(diào)整央地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。過去，地方政府承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，但財(cái)政收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾加劇。因此，必須調(diào)整央地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，讓地方政府擁有更多的財(cái)政收入來源和更大的財(cái)政自主權(quán)。同時(shí)，要加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管和約束，防止地方政府過度舉債和濫用財(cái)政資金。

三、嚴(yán)格防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)：防止此類問題的再次發(fā)生

在增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的過程中，必須嚴(yán)格防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止此類問題的再次發(fā)生。首先，要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)管和約束。要建立健全地方政府債務(wù)管理制度，明確債務(wù)舉借、使用、償還等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和監(jiān)管要求。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置潛在風(fēng)險(xiǎn)。其次，要加強(qiáng)信息披露和透明度建設(shè)，提高地方政府債務(wù)的透明度。要建立健全地方政府債務(wù)信息披露制度，及時(shí)公開債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途等信息，讓市場(chǎng)和社會(huì)各界了解地方政府債務(wù)的真實(shí)情況。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)信息的審計(jì)和核查，確保信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。最后，要加強(qiáng)問責(zé)和處罰力度，對(duì)違規(guī)舉債和濫用財(cái)政資金的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。要建立健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)違規(guī)舉債和濫用財(cái)政資金的行為進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)和處罰。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府官員的監(jiān)督和約束，防止他們?yōu)榱藗€(gè)人政績(jī)和利益而過度舉債和濫用財(cái)政資金。

四、重新定位財(cái)政角色：實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政和有限政府、有為政府、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)換

要徹底化解和杜絕可能的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要重新定位財(cái)政角色，實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政和有限政府、有為政府、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)換。首先，要推動(dòng)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。公共財(cái)政是以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)的財(cái)政模式，它強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性、公平性和可持續(xù)性。因此，要推動(dòng)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域的投入力度，提高財(cái)政支出的公共性和公平性。在推動(dòng)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的同時(shí)，我們還需要實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的全能政府向有限政府、有為政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。

有限政府：有限政府意味著政府的權(quán)力和職能是有限的，它不能無所不包、無所不能。在財(cái)政領(lǐng)域，有限政府要求政府必須嚴(yán)格遵守預(yù)算約束，確保財(cái)政支出的合理性和有效性。政府應(yīng)該明確自己的職責(zé)范圍，將更多的資源和權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身行為的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

有為政府：雖然政府是有限政府，但并不意味著政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理中可以無所作為。相反，有為政府要求政府在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。在財(cái)政領(lǐng)域，有為政府要求政府加大對(duì)教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域的投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支持，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。

責(zé)任政府：責(zé)任政府要求政府必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)人民群眾的利益負(fù)責(zé)。在財(cái)政領(lǐng)域，責(zé)任政府要求政府必須建立健全的財(cái)政管理制度和監(jiān)管機(jī)制，確保財(cái)政資金的合理使用和有效監(jiān)管。同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身行為的監(jiān)督和問責(zé)，對(duì)違規(guī)使用財(cái)政資金、濫用職權(quán)等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊和處罰。

為了實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政和有限政府、有為政府、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)換，我們需要采取一系列措施。首先，加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)，完善預(yù)算管理、國(guó)庫管理、稅收管理等制度，確保財(cái)政支出的合理性和有效性。其次，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管和審計(jì)，建立健全的財(cái)政監(jiān)管體系和審計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督和問責(zé)。最后，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高政府工作人員的素質(zhì)和能力，推動(dòng)政府行為的規(guī)范化和法制化。

總之，此次增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的措施雖然可以為地方政府提供一定的喘息之機(jī)，但要從根本上解決地方政府隱性債務(wù)問題，還需要徹底轉(zhuǎn)換發(fā)展模式、調(diào)整原有的發(fā)展觀和政績(jī)觀、調(diào)整央地關(guān)系以及重新定位財(cái)政角色。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。同時(shí)，我們也需要認(rèn)識(shí)到，解決地方政府隱性債務(wù)問題是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過程，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方面的共同努力和協(xié)作。只有通過全社會(huì)的共同努力，才能徹底化解和杜絕可能的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

國(guó)務(wù)院增加地方債務(wù)限額置換隱性債務(wù)，這條官方消息給市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)了信心和力量。
特別關(guān)鍵的一個(gè)詞語——隱性，隱性債務(wù)是這個(gè)消息的關(guān)鍵詞語。
在最近的官方消息中，無論從各個(gè)角度，談到的都是“法定債務(wù)”，關(guān)于“法定債務(wù)”和“隱性債務(wù)”，一直如何去化債、去處理兩者的關(guān)系，一直需要市場(chǎng)和政府的信心和肯定。
其一，目前地方政府的“法定債務(wù)”數(shù)量從公開的信息看，一直是對(duì)于比較清晰；解決地方法定債務(wù)，需要中央和地方一起創(chuàng)新思維和方法，摸著石頭過河；單靠地方政府去化債，這個(gè)難度是非常大的。
其二，隱性債務(wù)，這個(gè)數(shù)量到底有多大，有多少表外債務(wù)，有多少“債中債”，這個(gè)數(shù)字短時(shí)間能夠精確地統(tǒng)計(jì)出來，難度還是很大。
但是，需要中央政府和地方政府先拿出一個(gè)解決隱性債的框架思維。
“到底是誰家孩子誰家負(fù)責(zé)”？還是“用法定債來置換隱性債，提高法定債限額”？還是通過進(jìn)一步稅制改革，轉(zhuǎn)移支付改革，來幫地方政府化債？
對(duì)于具體的措施，我們拭目以待；但是，可以肯定的是——態(tài)度重于一切！

在地方政府債務(wù)問題迫在眉睫的背景下，這一政策在吹風(fēng)階段就被大家視為“及時(shí)雨”，看上去地方政府對(duì)其予以很高的期待。只不過，現(xiàn)在這個(gè)政策只是增加地方政府債務(wù)限額置換隱性債務(wù)，債務(wù)并沒有消失，過往積累到債務(wù)問題并沒有解決，而是有了一個(gè)緩沖期。在這幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮，地方政府賣地收入減少，土地財(cái)政難以為繼的背景下，就算有了緩沖期，債務(wù)問題能否在以后得到有效解決，依然還是一個(gè)未知數(shù)。

在是非成敗之間，國(guó)務(wù)院如何權(quán)衡利弊？央行對(duì)于地方政府的財(cái)政預(yù)算并不十分敏感，而是保持著大經(jīng)濟(jì)體的獨(dú)立性，十分地道地成為了中央與地方的命令與反命令、債主與債權(quán)人的見證者、校正者、尾隨者。飭一方仁土，過一方臣僚。非際也，治變而政正。中央政府與地方政府存在一個(gè)隱形的《和正公約》，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)三駕馬車中的一個(gè)。要想創(chuàng)造通和暢幣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還須不停地轉(zhuǎn)移矛盾。

《和正公約》：

一 中央政府的采集制度具備一切審計(jì)優(yōu)勢(shì)。

二 中央與地方的調(diào)動(dòng)系統(tǒng)是權(quán)力票據(jù)化的基礎(chǔ)。

三 地方政府想維權(quán)，要靠中央權(quán)力虛張聲勢(shì)，虛實(shí)結(jié)合。